In overheidsbeleid wordt de menselijke maat te vaak verloren

DEN HAAG - De Tweede Kamer, ministeries en uitvoeringsorganisaties verliezen in hun werk 'te vaak' de menselijke maat uit het oog. Dat stelt een commissie die namens de Tweede Kamer onderzoek deed naar het functioneren van organisaties als uitkeringsinstantie UWV, rijbewijsinstituut CBR en de Belastingdienst.

"Wat zijn de oorzaken van problemen bij de uitvoering van overheidsbeleid?", zo vroeg de commissie zich af. "En wat zijn mogelijke oplossingen?" Aanleiding zijn problemen in de uitvoering van beleid die burgers klem zetten. Voorbeelden daarvan zijn de wachtlijsten voor 75-plussers die hun rijbewijs willen verlengen, of jongeren met een beperking die een extraatje van hun werkgever moeten inleveren omdat ze een (gedeeltelijke) Wajong-uitkering krijgen. De Tweede Kamer stelde de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties in om hier antwoorden op te vinden.

De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) onderzocht het hele traject: van balie tot beleid. Opzet was niet op incidenten in te gaan, maar juist de rode draden in het geheel te vinden. Wanneer gaat de uitvoering van overheidsbeleid goed en wanneer gaat het zodanig mis dat burgers klem komen te zitten?

Belangrijk is een goede samenwerking tussen kabinet, Kamer en uitvoeringsorganisaties, zo concludeert de TCU. Met name bij de totstandkoming van beleid is dat belangrijk maar ook in de uitvoering. En daar gaat het vaak mis. "Elke dag uitstel betekent meer mensen in de knel", zegt de commissie onder leiding van VVD-Kamerlid André Bosman.

Begrijpelijkheid is dan een belangrijk goed. Volgens de commissie kan zo'n twintig procent van de burgers niet goed overweg met regels zoals die worden geformuleerd, gewoon omdat ze niet begrepen worden. "Hoe complexer de wet- en regelgeving is, hoe lastiger het voor burgers is de wet te begrijpen en te doen wat er van hen wordt verwacht. De complexiteit neemt toe en de eigen verantwoordelijkheid van burgers is groot. Beleidsmakers hebben nauwelijks aandacht voor doenvermogen van mensen", aldus Bosman cs. Ook mensen die beroepsmatig met de regels uit de voeten moeten kunnen hebben moeite de regels te doorgronden en toe te passen. "Ze hebben niet alleen te maken met de toenemende complexiteit van beleid, wet- en regelgeving, maar ook met aanvullende werkinstructies en deels geautomatiseerde besluitvorming."

Problemen aan de balie komen vaak niet terecht bij mensen die ze kunnen oplossen, zegt de commissie. "Binnen uitvoeringsorganisaties komt het voor dat medewerkers zich niet veilig voelen om knelpunten in hun werk te melden bij hun leidinggevenden. Ook komt het voor dat als ze dit wel doen, ze niets meer horen van de melding. Het ontbreekt leidinggevenden regelmatig aan doorzettingsmacht om  gesignaleerde problemen op te lossen." Zeker in grotere uitvoeringsorganisaties is dit het geval en moet, als iemand een probleem heeft aangekaart, 'soms een leemlaag aan managers door voordat iemand een besluit kan nemen', aldus de commissie.

Professionals hebben weinig mogelijkheden om van regels af te wijken en voor afzonderlijke burgers te zoeken naar passende oplossingen, aldus de commissie. "Maatregelen die voortkomen uit gedetailleerde regeerakkoorden helpen niet: die zijn meestal niet getoetst op uitvoerbaarheid."

Net als de onderzoekscommissie in de Toeslagenaffaire concludeert de commissie-Bosman dat van uitvoeringsorganisaties wordt verwacht dat ze aan de ene kant burgers van dienst zijn en aan de andere kant streng optreden tegen fraudeurs. "Maar heldere sturing vanuit de politiek of het kabinet ontbreekt." De Tweede Kamer heeft accurate informatie over de uitvoering nodig voor haar medewetgevende en voor haar controlerende taak. Maar: "In de praktijk informeren departementen de Kamer echter niet altijd volledig en tijdig." En regelmatig worden zaken rooskleuriger voorgesteld dan ze volgens de werkvloer zijn. "Daarbij komt dat er nog nauwelijks informatie is over de doenlijkheid van wet- en regelgeving voor burgers."

De TCU merkt ook op dat het voor kamerleden moeilijk is om specialistische kennis op te bouwen over de uitvoering. Hun gemiddelde zittingsduur is afgenomen en de fracties zijn steeds kleiner. "Ook is de ambtelijke ondersteuning in vergelijking met die in het buitenland, gering."

Verder kan de focus bij de politiek en in de media op incidenten leiden tot een defensieve houding bij uitvoeringsorganisaties, waardoor die huiverig zijn om onrealistische verwachtingen tegen te spreken: "Deze houding is schadelijk voor burgers."

Volgens Bosman hebben de ministeries een te dominante positie en kunnen kamer en uitvoeringsorganisaties daar onvoldoende tegenwicht aan bieden. "Eind vorige eeuw is bewust gekozen voor een scheiding van beleid en uitvoering. Tal van overheidsbedrijven en rijksdiensten werden op afstand van de departementen geplaatst. Hierdoor
is een grotere afstand ontstaan tussen beleid en uitvoering. Toch zal een uitvoeringsorganisatie niet snel nee zeggen tegen niet goed uitvoerbare wensen van een minister of departement, uit grote loyaliteit jegens beide."

De commissie roept de Kamer op minder op ministeries te leunen en zich ook zelf meer in de uitvoering te verdiepen. Bovendien moeten kamer en kabinet eerder dan nu gebeurt de effecten van nieuwe wetten evalueren.

De commissie-Bosman hield eind vorig jaar openbare hoorzittingen en sprak met zo'n veertig mensen, onder wie medewerkers van uitvoeringsdiensten, Kamerleden en wetenschappers en de Nationale ombudsman.

Het is de bedoeling dat de nieuw gekozen Tweede Kamer zich over de aanbevelingen van de commissie zal buigen. Onlangs besloot de Tweede Kamer dat er een parlementaire enquête komt naar de toeslagenaffaire, De vandaag gepresenteerde conclusies van de onderzoekscommissie uitvoeringsorganisaties zullen bij die enquête worden betrokken.